El gobierno corporativo de Ecopetrol volvió al ruedo de la controversia en marzo del 2024. La última discusión—más política que técnica—se centró en las críticas a la rebaja en los requisitos para ser miembro de su Junta Directiva, las designaciones de los nuevos miembros y una nueva modificación de su objeto social[1]. El debate, aunque encendido, enmascara una discusión pendiente y más profunda sobre el principal vacío en su sistema de gobierno corporativo: la ausencia de una política de propiedad explícita para el mayor activo corporativo del Estado colombiano.
Pero ¿Por qué es necesaria una política de propiedad para Ecopetrol?
Como todas las empresas de propiedad o con mayoría accionaria del Estado (EPEs), Ecopetrol enfrenta retos que sus similares en el sector privado no tienen. En particular aquellos provenientes de la naturaleza y la forma como se ejerce la propiedad estatal, donde se destacan en forma determinante dos tipos de influencias, el uso de las entidades para ejecutar políticas públicas y para hacer transacciones políticas, entre otras acciones.
Ecopetrol como vehículo de política pública por ejemplo, recientemente fue encargada de la implementación de la denominada “transición energética”. Otros gobiernos le han encomendado comprar empresas (ISA), desarrollar proyectos (Reficar), escindirse creando una filial de transporte de hidrocarburos (Cenit). Además, aunque no está reglamentado, la empresa actúa como financiador de primera mano del gobierno y del Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles (FEPC), entre otras acciones de política pública. Cada gobierno, en forma discrecional y con el solo parámetro de su decisión política impone nuevas obligaciones a la petrolera –sin costo para su mayor accionista—con lo cual se puede minar su capacidad empresarial, imponer mayor estrés sobre su gobierno corporativo y conducirla a destruir valor (cuál de las iniciativas mencionadas generó valor a sus accionistas?). Una adecuada política de propiedad impondría unas condiciones mínimas para cada encargo, con el fin de preservar la integridad empresarial y patrimonial de la entidad en el largo plazo.
Ecopetrol también ha sido usada como instrumento de negociación y transacción política, i.e.: vía nombramientos en cargos de dirección y control, lo cual es un camino peligroso para ingresar personas no idóneas a su gestión. El gobierno anterior por ejemplo, designó como presidente de la junta directiva de la petrolera al gerente de la campaña del Presidente de la República. En el actual gobierno, el presidente de la compañía, coincidencialmente, también fue el gerente de la campaña del hoy Presidente de la República. Los ubicados en polos opuestos del espectro político criticaron esas decisiones en su momento, pero ninguno ha propuesto un ajuste estructural del gobierno corporativo de Ecopetrol que minimice los riesgos inherentes a estas decisiones políticas, de las cuales ambos se beneficiaron. Una política de propiedad impondría restricciones y prohibiciones explícitas a estas prácticas, como se hace en otros países.
La naturaleza estatal impone desafíos que insinúan un sistema de gobierno corporativo diferente al de sus pares privados, que aborde los riesgos originados en las circunstancias descritas. Este sistema debería, además de proveer incentivos adecuados para que las EPEs generen valor en beneficio de sus últimos dueños, los ciudadanos, asegurar que ese valor no se desvíe a terceros de diferentes formas (i.e.: proyectos poco rentables, prerrogativas a ciertos grupos de interés internos y externos a la empresa, o que se capture valor, vía burocracia, sobreprecios, contrataciones inadecuadas y otras formas).
La expedición de una política de propiedad[2] es la figura recomendada por la OECD para minimizar estos riesgos, figura que es común en los países avanzados en esta materia. Una política de propiedad es un “contrato” mediante el cual el Estado se autolimita en sus actuaciones estableciendo en forma transparente un conjunto de parámetros de actuación para quienes ejercen la propiedad (el gobierno) y los administradores de la EPE, con el propósito de mitigar los riesgos que impone la naturaleza estatal y un conjunto de obligaciones de debida diligencia de los activos estatales por parte de esos administradores.
La ausencia de una política de propiedad en Ecopetrol demuestra que su sistema de gobierno corporativo es incompleto –en los términos de las directrices que sobre esta materia expidió la OECD en 2016[3])—y que están dirigidas justamente a las empresas de propiedad estatal. Quienes ejercen la titularidad de la propiedad de Ecopetrol deberían tener parámetros –pisos y techos—en su ejercicio para evitar los riesgos que impone el enorme margen de discrecionalidad que hoy tiene. Aunque en el año 2015 el gobierno dio un primer paso mediante la expedición de la Política General de Propiedad de Empresas Estatales del Orden Nacional[4] y posteriormente del Código de Propiedad Ministerio de Hacienda y Crédito Público[5], la petrolera estatal no ha logrado concretar una política explícita a sus especiales condiciones.
La discusión sobre la necesidad de una política de propiedad en el gobierno corporativo de Ecopetrol no es menor pues se requiere para responder a sus accionistas y a la ciudadanía preguntas como: ¿Cuál es el valor generado por Ecopetrol y quien se queda con él, dónde se reglamenta su distribución?, ¿La empresa genera o destruye valor?, ¿Quiénes se quedan con el valor que genera la compañía?, el gobierno, sus sindicatos, sus trabajadores, sus contratistas, sus accionistas o los ciudadanos? ¿Tiene Ecopetrol un mandato de generación de valor?, ¿Cuáles son los límites de asignación del mismo? ¿Por qué Ecopetrol debe hacerse cargo de la transición energética del país u otras políticas públicas?, ¿A qué costo y quien lo paga? ¿Por qué Ecopetrol no tiene una política de propiedad?, ¿Cómo sabe un miembro de la Junta Directiva cuáles son sus obligaciones?
Ecopetrol, como las demás EPEs, es un activo de los ciudadanos, administrada por funcionarios que en su nombre ejercen la titularidad de su propiedad cada 4 años en el marco de un proceso de naturaleza política que acarrea riesgos. Los funcionarios elegidos o designados son solo delegados temporales de sus últimos dueños, los ciudadanos y por lo tanto se espera que actúen en su representación. Pero para ello es preciso que cuenten con los parámetros para sus actuaciones, a partir de unas reglas claras sobre la forma como se debe ejercer esa titularidad delegada de la propiedad.
Si este es un problema central de las empresas estatales, por qué no vemos qué hacen otros países, como Noruega[6], Nueva Zelanda, o el Reino Unido donde sus EPEs generan enorme valor para sus ciudadanos, y también cómo lo hacen en Venezuela o en Argentina donde sus empresas destruyeron valor en forma dramática. Esas experiencias sugieren que solo a partir de la definición de unas reglas claras y estables de ejercicio de la propiedad desde el Estado—en este caso desde el gobierno mediante la expedición de una política de propiedad— se pueden mitigar los riesgos de las EPEs. Para Ecopetrol estas reglas aparecen diluidas entre normas débiles, alusiones indirectas, marcos generales e interpretaciones sesgadas a otras normativas y que se acomodan cada cuatro años que cambian los actores principales en el ente de propiedad –léase el gobierno. La adopción de una Política o Mandato de Propiedad explícito ayudará a mitigar los principales riesgos de gobierno corporativo de la entidad, introduciendo reglas restrictivas a la conformación y funcionamiento de sus órganos de gobierno a su ambiente de control y desde luego a sus estatutos sociales.
Por su naturaleza y tamaño la situación del gobierno corporativo Ecopetrol es visible a la sociedad, pero este caso también resalta la necesidad de complementar el gobierno corporativo, de todas las empresas estatales en el país, tanto las de nivel nacional como la petrolera como las subnacionales. Establecer reglas claras y estables para el ejercicio de la propiedad estatal es crucial para garantizar la generación de valor y proteger los intereses ciudadanos. Además, es fundamental que estas reformas se realicen en un marco de estabilidad y predictibilidad, para brindar confianza a los inversionistas y fomentar el desarrollo sostenible y que esta no sea una asignatura pendiente del Gobierno Nacional y del Congreso de la República.
Bogotá D.C. Mayo de 2024
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