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En contraste con sus pares en las empresas privadas, las juntas directivas de las empresas de propiedad del Estado (EPEs) usualmente se conforman aparentando criterios empresariales, pero es probable que en paralelo se sigan otro tipo de criterios por la fuerte influencia del entorno político en que estas entidades se crean y operan.
Las EPEs usualmente se conciben con el objetivo de implementar políticas públicas, corregir fallas de mercado, proveer bienes o servicios tanto privados como públicos, de importancia estratégica o social. Esas responsabilidades en el tiempo pueden y suelen combinarse con prácticas asociadas más al terreno de la política electoral, pues los gobiernos incurren en transacciones de poder para comprar gobernabilidad, entendida esta como el apoyo que grupos del congreso u otras instancias de poder le puedan dar a sus iniciativas. El agente político, en un esquema con influencia político-partidista, solo apoyará esas iniciativas si recibe algo a cambio: cuotas de poder representadas en cargos en la junta directiva o en otra área de la organización, capacidad de incidir en la contratación de la entidad, entre otras opciones.
Es usual, como resultado de lo anterior, que las posiciones de las juntas directivas y otros cargos en la administración y control de las EPEs, o por lo menos algunos de ellos, sean asignados siguiendo criterios no empresariales—con lo que existe un enorme riesgo que sean dirigidas en forma no profesional, destruyan valor o que este sea capturado por terceros. En la práctica, las juntas directivas de las entidades públicas pueden ser usadas para enmascarar con las formalidades del gobierno corporativo, los intereses de quienes llegan como delegados del gobierno, pero que en realidad lo hacen en representación de grupos de interés internos o externos a la organización, tales como partidos políticos, regiones, grupos de presión, además de aliados o enemigos del gobierno.
La imposibilidad práctica de eliminar este problema ha llevado a algunos países a definir unas reglas básicas para minimizar la posibilidad de captura política y garantizar un mínimo de profesionalismo en su dirección, introduciendo adecuados incentivos para que las juntas de las empresas de propiedad del Estado operen con criterios de eficiencia e idoneidad que garanticen la óptima generación de valor en las EPEs; además, que el valor creado se distribuya adecuadamente y no se quede en proyectos mal concebidos, costos elevados, nóminas abultadas, arreglos laborales onerosos o directamente corrupción.
Para lograr este propósito las EPEs deberían seguir varios principios. Describimos aquí cuatro, extraídos de la experiencia internacional del gobierno corporativo en empresas del Estado en los países más avanzados en esta materia, los cuales pueden ser replicados en nuestro medio.
Principio No.1 Los verdaderos y últimos dueños de las empresas públicas son los ciudadanos.
Aunque aparezca redundante, en las actuaciones de las juntas directivas o de los gobiernos que controlan algunas EPEs, pareciera que esta premisa esencial se olvidara. Por ello se escuchan expresiones que sugieren que estas entidades son “de propiedad” de un grupo político, o un “clan”, o que “la empresa les pertenece a los trabajadores”, o a “la región”, expresiones que muestran el alcance de la distorsión interpretativa a la que se ha llegado sobre la propiedad de los bienes del Estado. Los últimos y verdaderos dueños de las EPEs son los ciudadanos.
Esta distorsión fundamental puede atenuarse mediante el establecimiento de unas reglas mínimas del ejercicio de la propiedad por parte del gobierno, ojalá desde la ley. En la casi totalidad de países de Latinoamérica una reglamentación donde se establezca este principio esencial es casi inexistente. Contrariamente, en los países más avanzados en gobierno corporativo estatal, esta premisa guía las leyes específicas sobre empresas o activos del Estado y es la base de creación de las EPEs.
Un ejemplo de este principio es el exitoso caso de las empresas públicas de Noruega. En el gráfico 1 se describe el modelo de propiedad estatal en este país, donde explícitamente el Estado reconoce que las empresas estatales son de los ciudadanos: “el pueblo noruego posee las compañías”[1]. Este no es un enunciado filosófico, sino un principio de la gestión pública de activos estatales. Por ende en Noruega todo el sistema de propiedad pública rinde cuentas no solo a las instancias de control, sino principalmente a los ciudadanos.
Gráfica No.1 El Modelo de Propiedad Estatal de Noruega
Fuente: adaptado de https://www.regjeringen.no/globalassets/departementene/nfd/bilder/eierskap/s.-26-27-redusert-e.jpg traducción del autor
Principio No.2: El ejercicio de la propiedad del Estado en las EPEs requiere ser reglamentado
Por los fuertes incentivos a desviar el valor generado, es necesario, además de hacer explícito quiénes son los últimos dueños de las EPEs, especificar por norma quién, cómo y con qué criterios se ejercerá la propiedad Estatal. El “quien” es relevante para asignar responsabilidades y tener accountability[2] sobre la administración de la riqueza estatal; el “cómo” para establecer los mecanismos formales de ejercicio de la propiedad y los “criterios” son los parámetros dentro de los cuales se podrá ejercer la propiedad de entidades del Estado, estableciendo límites a la gestión de quienes temporalmente[3] ejercen la titularidad de la propiedad estatal.
La presunción de que las empresas estatales y sus juntas directivas actuarán como sus símiles en el sector privado sin reglamentaciones expresas que limiten las actuaciones no alineadas con los intereses ciudadanos, no tiene sustento en la práctica.
La responsabilidad de definir las reglas del ejercicio de la propiedad recae en el poder legislativo, y su reglamentación en el poder ejecutivo
Principio No.3: El principal deber fiduciario[4] de las juntas directivas de las EPEs es la generación de valor.
La labor primordial de las juntas directivas de las EPEs es asegurar que estas crean valor y asegurar que este no sea destinado a acciones, proyectos o agentes diferentes a sus últimos dueños, los ciudadanos. La responsabilidad de las juntas es triple: la creación de valor económico, social y ambiental. En la práctica, en la mayoría de los países en Latinoamérica, la ignorancia de esa condición ha permitido escenarios que han contribuido a que muchas empresas estatales destruyan valor, recurriendo a justificaciones no sustentadas. La generación de valor es responsabilidad imprescindible de las juntas directivas de las empresas estatales, pues estas pertenecen a esta y futuras generaciones de ciudadanos.
Otra forma de verlo es desde la perspectiva patrimonial, las empresas estatales son patrimonio de los ciudadanos, por ende su valor debe crecer en el tiempo para poder atender sus deberes misionales actuales y futuros.
En países como Noruega[5], Nueva Zelandia y Suecia[6], este mandato es explícito. Por ejemplo en este último país el Estado posee 43 empresas de propiedad total o parcial, de las cuales dos están inscritas en la bolsa de valores. En todas ellas el Estado tiene la responsabilidad de ser un propietario activo y profesional conforme mandato de ley y sus empresas deben generar valor.
Valga recordar en qué consiste generar valor: se trata de entregarle a la sociedad unos bienes o servicios cuyo valor para esta es superior al costo de los insumos o factores utilizados, incluido el costo de capital. Si se trata de bienes que se transan en el mercado, esa generación de valor se medirá por la rentabilidad, que debe ser superior al costo del capital comprometido en la actividad productiva.
Principio No.4: Las juntas directivas efectivas en las empresas estatales siguen claras políticas de propiedad, explícitas y estables. –
La mayoría de las empresas estatales no tienen accionistas en sentido estricto, pues el dueño es el Estado. Por ello y por las razones descritas en una entrada anterior de este blog, es esencial que los Estados definan políticas de propiedad como lo recomienda la OECD, para que sus juntas directivas tengan instrucciones claras de cómo generarán valor. La política de propiedad tiene como propósito primordial definir los criterios generales y estratégicos para la generación de valor de la EPE y la forma como le estará permitido asignarlo, en su fuero de dirección.
Dos ejemplos prácticos destacables de políticas de propiedad son Noruega y Nueva Zelandia. En el primero el gobierno prepara periódicamente un “libro blanco” sobre política de propiedad, (donde) describe por qué el Estado tiene intereses de propiedad directos en las empresas, qué posee el Estado y cómo ejerce el Estado su propiedad[7] (gráfica No.1.). Aquí establece las reglas de ejercicio de la propiedad y del desempeño de las empresas estatales. En el caso de Nueva Zelandia el poder ejecutivo prepara periódicamente un documento denominado “las expectativas del propietario” donde delinea en detalle para cada empresa estatal su comportamiento esperado, conforme las directrices definidas por la ley de empresas públicas[8].
¿Cuántas empresas de propiedad del Estado en Colombia siguen estos principios?
[1] Fuente: https://www.regjeringen.no/globalassets/departementene/nfd/bilder/eierskap/s.-26-27-redusert-e.jpg
[2] Rendición de cuentas
[3] Usualmente coincidentes con los períodos de administraciones elegidas periódicamente
[4] Deber fiduciario: Actuar por cuenta o en nombre de otro en un asunto particular
[5] Fuente: https://www.regjeringen.no/en/topics/business-and-industry/state-ownership/the-states-goal-as-owner/id2679230/
[6] Fuente: https://www.government.se/reports/2022/09/annual-report-for-state-owned-enterprises-2021/
[7] https://www.regjeringen.no/en/dokumenter/meld.-st.-6-20222023/id2937164/
[8] https://www.treasury.govt.nz/sites/default/files/2020-07/owners-expectations-july2020.pdf
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