The dilemma of adequate capital in the IDB and the Multilateral Development Banks (MDB)

In the years 2020-2022, the triple crisis in the developing world, and particularly in Latin America and the Caribbean, showed that MDBs have to play a much more intense role as part of the response. The worsening of social crises -poverty and inequality-, fiscal and public debt, and growth and productivity (despite the good record of 2022), and other blows such as Russia’s war against Ukraine and the dislocation of supply chains, in addition to the long-term impacts of climate change have made it necessary. Turning to asking donor governments for more capital is an increasingly weak option. They have called for MDBs to find ways to make their modes of operation more efficient, to finance more with basically the same capital.

All MDBs have rules for the allocation and channeling of financing, transfers, and grants. This gives rise to a pattern of limits to their operational capacity, which they have historically sought to raise, either through profit retention or capitalization. In recent years, it has been necessary to re-examine this cyclical dynamic.

Governments meeting at the G20 last year called for a panel to provide recommendations to refocus MDB adequate capital criteria. The panel concluded in an action plan for significant institutional adjustment of the MDBs, their strategies and their corporate governance architecture: the messages focused on the possibility of refocusing and adapting traditional risk tolerance criteria, making positive use of callable capital support (committed not yet paid), expanding the uses of financial innovations including the assignment of credit risks to partners willing to assume them for a price, refining the credit risk assessment of MDBs and facilitating analysis and information useful in the simulation of alternatives. In short, recalibrate operational constraints so that MDBs can finance much more with the same capital.

Some key features of the IDB’s organization and governance are similar to those of the World Bank Group (WBG) and other multilateral financial institutions, so it is worth taking a parallel look at the case of the WBG. See annex.

The IDB was established 63 years ago. The World Bank and the IMF 79 years ago. The IDB is one of the multilateral development banks, which, with regional or subregional scope, are part of a complex system, since they are an important part of international development organizations, and at the same time of the international financial system, its markets and actors.

Features of Corporate Governance at the IDB

The IDB does not define itself as a cooperative. It has 26 borrowing regional developing member countries, 20 non-regional member countries, plus the United States and Canada, for a total of 22 donors or non-borrowers. At the end of 2022, the IDB Group had USD 180 billion of subscribed capital (ordinary and other funds), [USD 177 billion of ordinary equity capital, mostly callable not paid-in capital], which generated this voting power structure: a. Regional developing members USD 87 billion, voting power 50.005%; b. Canada USD 7 billion, 4%; c. United States USD 54 billion, 30%; non-regional member countries USD 29 billion, 15.995%. However, according to the statement of financial position, the IDB shows an accounted Total Equity of USD 36.4 billion as of December 2022, compared to debt (IDB debt securities placed in the financial markets) of USD 136.4 billion, which gives a debt-to-equity ratio of 3.1 times. Since 2018 this index has ranged from a low of 2.9 to a high of 3.3 times[1], with the established high of 4.0 times.

The IDB allocates resources and financing through different lines and facilities with varying degrees of risk and concessionally to debtor countries, and therefore is not defined as a cooperative in the terms established in the World Bank Group.

The IDB went through a period of great institutional upheaval, as described by the governor of the United States when, in September 2022, President Claver-Carone was removed by the board of governors, following the unanimous recommendation of the executive directors, and an investigation that concluded that the official had relations with a subordinate, to whom he had also granted irregular salary increases. At the same time, Mr. Claver-Carone’s administration had stirred controversy in part over the way in which it promptly organized institutional reform mandates ordered by the board of governors in March 2022, and in part over the management of power relations, including the granting of contracts to secure support.

On November 20, 2022, Mr. Ilan Goldfajn, an economist of long-time career in central banking, commercial banking in Brazil and the IMF, was elected president of the IDB and took office on December 19. Since 2021, the governors had asked the IDB Group management to undertake reforms in the direction noted above. They called for improving the effectiveness of their support to the needs of debtor countries, optimizing the balance sheet and financing instruments, and adopting synergies between the Bank, IDB Invest and IDB Lab, which were not culminated because of the leadership crisis mentioned above. The IDB Group’s reform schedule and the upcoming Institutional Strategy is a current priority for the new president. The process of consulting member countries is currently under way. In technocratic jargon, the IDB Group must reform itself to do everything that is desirable and politically correct: support economic and social development, the energy transition to mitigate climate change, mitigate gender, ethnic, regional and other discrimination, and respond best to the needs of debtor countries. It is said that there will be a new, modernizing, more effective and efficient business model with leadership in the delivery of knowledge products. The institutional strategy for 2030 will be presented in October 2023 to the Executive Directors, with IDB Invest’s capitalization proposals and the progress report on the IDB Group’s pending reforms, for approval by the Board of Governors at the March 2024 annual meeting. Between the lines, it can be read that the ringing bell of the Claver-Carone crisis did not end. Corporate governance is under review.

It is understood that the IDB has ample capital adequacy and must continue to optimize its ability to leverage its balance sheet resources, so that further general capitalization would not be urgent. Although in the case of IDB Invest there is greater openness, given the expectation of its higher growth rate in joint investment with the private sector in the region.

Since the appointment of Claver-Carone in 2020, forced by President Donald Trump, and for just over two years, the management of this executive financially leveraged the Bank, but weakened the game of checks and balances in the IDB’s power architecture. A recent evaluation of the Bank’s CG[2] recognized several opportunities for improvement that have long required frank and calm discussion. These include, inter alia:

• At the highest level, the wording of the roles and functions of the board of governors and executive board have allowed to some ambiguity as compared to those of senior management. For example, traditionally the figure of the executive vice president, played by a U.S. citizen, has exercised rigorous organizational leadership and restricted the influence of political considerations, something that to some degree was lost.
• OVE’s CG Assessment QA survey showed that Directors of borrowing countries were more likely to view their most important obligation to their respective governments rather than to the bank as a whole, in contrast to directors from donor countries[3].
• The same survey showed that Executive Directors viewed their strategic role as very important over functional duties such as loan approval. Key to policy priorities is that they can show governments that the Bank will respond to its major goals. The board does not deal so much with the definition of risk appetite criteria, however, in practice loans take much more time, while matters such as the evaluation of the results of the projects carried out do not concern them to the same extent.
• The stability of the Bank’s technocracy has helped to maintain the course and dynamics of operations. In the survey, half of Executive Directors felt that the board lacks teeth to evaluate the performance of senior officials. And on the management side, they said they would like to receive clearer guidance in terms of strategy implementation, risk appetite, monitoring the operational efficiency of the different units, that is, typical activities that would be part of a strong interest in strategic content. As a consequence of both fronts of response, the impression remains that both in the executive board and among senior management there is an interpretation that certain functions are fulfilled or can be fulfilled by one and the other indistinctly.
• On the other hand, a number of factors affect the desirable composition and functioning of the executive board. It is not uncommon for Executive Directors to be politically trusted individuals in their respective governments, with a vision horizon tailored primarily to the timing of their country’s presidential term. And even less: the average duration of executive directors, their alternates and their advisors was less than two years in the five-year period ended in 2022. These are highly desirable positions in Latin American governments. OVE’s assessment found that there are revolving doors: dozens of people in managerial positions migrated to executive board positions and vice versa[4]. To favor such changes, the evaluation hints that this could be a bargaining chip to support certain decisions.
• This executive board holds about 60 meetings each year, plus 80 board committee meetings. Planned inductions for new members are usually not made until months after their arrival. And the activity of more than one weekly board session and another committee session, in which a group of 25 people – who also represent mostly previous geographical or affinity consensus – looks more like an assembly than an executive board. It is inevitable that there will be a log-rolling process to agree on an agenda of very important issues: “In 2022 the IDB approved a total of 96 projects with sovereign guarantee for a total financing of US$12,711 million. The approval program includes 70 investment projects for US$6.392 billion, 24 for policy reform support for US$5.769 billion, and 2 special financing for development for US$550 million[5].” Not surprisingly, the same OVE evaluation noted the inclination of several Executive Directors to focus on the writing of the minutes and records, over the quality of the discussions themselves.
• Perhaps in anticipation of this inevitable tendency of an organization constituted by governments, in the constitutive agreement of the Bank and the architecture of the informal rules of the game (to use the theoretical approach of Douglas North), the figure of an executive vice president (backed by the government of the United States) was designed to interacting as a team with the president of the Bank, of Latin American origin, who reports directly to the Board of Governors and not to the Executive Board, so that regulatory ambiguity would not do much harm. An informal rule, but effective. But when the figure of the President of the Bank and the senior management team were shaken in 2020, institutional misgivings appeared that became evident in the evaluation.
• Basically, it is questionable whether, for certain purposes, from the perspective of the Bank’s high general interest, the Board of Executive Directors has not always served as principal with full monitoring of management (agent), but rather, the Vice Presidencies have mostly maintained the tone and moderated the pretensions of the Board. In a context in which incentives are not sufficiently aligned and some executive directors have relatively successfully sought ways to make the leap to more permanent executive positions, as they approach the end of their terms, this causes a low tone in the corporate governance of the institution.
• The rising share of policy reform support operations versus investment projects in the Bank financing may reflect two worries: the growing risk of weakened public finances by governments in the region; as well as concern among the Bank about the true quality of state-owned enterprises as executors of investment, as subjects of credit, and as entities aligned with an orderly corporate governance and away from corruption[6]. On the other hand, the significant growth in the share of financing for projects without sovereign guarantee through IDB Invest, with diverse support mechanisms and a concern attached to the repayment capacity are promising.
• Among many other aspects that could be discussed in this review, it is worth mentioning that the recommendations of OVE’s evaluation focus more on the control bodies and not so much on the executive administration itself.

Checks and balances that have failed

• The EDs are actors largely controlled by the governors (mainly finance ministers).
• Governors have lost interest in the IDB’s big goals, mainly pursuing their governments’ often divergent national goals.
• The ownership structure has changed (this goes back a long time), which reflects in the voting power of debtor countries and non-debtor countries.
• Before there was the EVP of the USA that maintained banking and corporate standards, that was lost when the CEO became the USA and the figure of EVP lost strength.
• The board is not the great protector of credit risk, traditionally it was the administration.

Conflict of interest management may have been weakened

• There has been a shift from project loans to fiscal support loans (“programs”). What matters there is mainly that the country that offers the guarantee to the loan or that contracts directly as public debt has not exceeded its fiscal and balance of payments capacity vis-à-vis the IDB and/or multilaterals.
• Loans to “programs”, although they may be necessary in emergency situations such as the attention of the COVID-19 pandemic and its social effects, or cases of natural disasters, even cases of profound deterioration of the terms of trade, are increasing and becoming a trend.
• Therefore, the rigor in the evaluation may have weakened: the ability to execute a project until it is operational, and then that the project generates the flows to service the debt, is now less important. Some members have expressed concern about the Bank’s loan portfolio quality, although the Bank as such retains its good credit risk rating, especially to the shareholder support of the member countries.
• And on the rebound, the requirement of good QE practices to state-owned enterprises (SOEs) tends to become negotiable. Even clauses that appeared in credit agreements are then not applied, but waivers are granted, do not have much justification.

What’s Next

Is there already a proposal for a mature review and preparation of reforms to the IDB’s CG on Corporate Governance?

If this proposal is accepted, could the IDB position itself as a leader among multilaterals?

How to manage the conflict of interest between the governors and the Bank and at the same time strengthen the Board of Governors as a body to protect the original Mandate – or to propose changes to it – if required?

Previously, the figure of the president of the Bank was vested with authority. Governors and Executive Directors didn’t get on the payroll.

The board has traditionally had sufficient mix of profiles and balance of interests between debtor and non-debtor countries. But as this has been changing, the importance of a President of great stature and recognized authority is very relevant.

Another issue with Corporate Governance  implications is the way in which the role of the Bank’s windows has been changing between sovereign guaranteed loans and loans and investments granted with private sector criteria through IDB Invest. Since the last issues debt securities to the international market, and based on its outstanding profile as a credit risk, it has managed to intermediate increasing proportions of resources.

Independent directors: Yes or no?

Here the question comes from the failures of CG that are similar in multilaterals and SOEs. A favorite recommendation in CG is usually to strengthen boards with independent members -not patrimonial-, who by their own origin lack conflicts of interest and focus on the missionary interest of the company or entity. This suggestion has been accepted by the OECD, the World Bank (IFC), the EU CG Institute and many national codes. It is also usually what consultants propose first.

However, in the case of SOEs, the adoption of this rule has been difficult, delayed, partial. Even so, it is not uncommon for members appointed as Independent Directors, although they formally comply with the restrictions of not being economically dependent on the entity or its affiliates or administrators, are often trusted or friends of the rulers. Analysts are concerned that the foreseeable conduct of such IDs is to support SOE-related public policy initiatives, which may be reflected in transactions with related parties (i.e., government-SOE relations) that are not well aligned with preserving the SOE’s interest.

This aspect was recently addressed by a technical paper by Bank specialists (Pineda, et. al., 2023. Op. cit.). The authors recommend abandoning the figure of the ID and even more, ignoring the boards of directors altogether. And that they be replaced by orientations from a specialized unit in the function of playing the role of “owner”, a unit that would be located within the Ministry of Finance (or Economy) of each country.

This recommendation coincides with the type of bias that OVE’s IDB CG evaluation has identified as undesirable for the Bank’s ED. Precisely because national governments have a hard time recognizing in due form that SOEs have their own objectives, their own equity, formal autonomy, established in their statutes or constituent laws, which should not be subject to the discretion or momentary whim of an authority. That is, the remedy may be worse than the disease. The debate on this is open.

Annex

Features of CG in the WBG.

The WBG sees itself as a global development cooperative. The notion of a cooperative reflects that member countries are its owners and control its activity for the benefit of the members themselves. It has 189 member countries, since 1947 it has financed 12,000 development projects to low- and middle-income countries, through traditional loans (IBRD), interest-free loans and grants (IDA). IBRD provides financing for development projects and policies. IDA (established in 1960) provides assistance through loans with low or no interest charges and grants. IFC (established in 1956) mobilizes private sector investment and provides advisory services. MIGA offers insurance against political risks (guarantees). And ICSID resolves investment disputes. 

The way of understanding the notion of cooperative has some peculiarities in the case of the WBG.

A] On the profit motive and where the profits go: “As a cooperative institution, IBRD does not seek to maximize its profits, but to generate sufficient income to ensure the long-term financial capacity needed to sustain its development activities. Of the net allocable income ($806 million in FY2022, $1248 million in FY2021), the Executive Board agreed to allocate ($589 million in 2022, $874 million in 2021) to the general reserve;  and recommended that the Board of Governors transfer ($117 million in 2022, $274 million in 2021) to IDA (IDA is responsible for providing none-rate loans and grants to low-income countries); and USD 100 million in 2022 and the same in 2021) to the surplus”.[7]

B] Regarding the power of the members: In the WBG, the power of total votes in the Board of Governors corresponds to a formula that combines basic votes (according to equitable distribution among the members of 5.55% of the total votes) and shareholder votes (one vote for each share subscribed and paid), that is, a great difference with ordinary cooperatives in which the principle is “one person has only one vote,  regardless of the capital contributed.” And last,

C] Cooperative legislation in several countries imposes restrictions on the distribution of surpluses or profits for each financial year. This is not directly the case in the WBG, whose distribution pattern is geared towards favoring lower-income countries, as illustrated in the net income allocation described in subparagraph A above.

Member countries or shareholders are represented by a Board of Governors, the highest policy-making body in the institution. Governors are usually Finance or Development Ministers of member countries and meet once a year at the Annual Meetings of the Boards of Governors of the World Bank Group and the International Monetary Fund.

As the Governors meet only once a year, they delegate specific duties to 25 Executive Directors who work at Bank headquarters. The top five shareholders[8]  each appoint an Executive Director and the other member countries are represented by the other 20 elected Executive Directors. As a twin institution of the International Monetary Fund (IMF), the election of the Executive Directors of both entities occurs simultaneously. This allows countries to negotiate the election of Executive Directors with their respective voting powers by geographic affinity and interest groups, as well as to have some understanding regarding rotation between principals and alternates. Each Executive Director chair has two hats: with one representing the collective interest of the WBG and its core objectives, and with the other, representing the interest of the country or group of countries that joined forces for her/his election. The first hat must dominate, to fulfill the fiduciary duty of loyalty.

The President of the World Bank Group chairs Board meetings and is responsible for the overall management of the institution. The President chairs the Executive Board, but has no voting rights except to decide on a vote in the event of a tie. She/he may attend meetings of the Board of Governors, but without the right to vote. The Executive Board elects the President for a renewable term of five years, although may remove her/him freely. The President is the chief of staff, appoints and removes personnel, and directs operations, without regard to any other authority, under the fiduciary duty of loyalty to the international nature of the WBG.

The Executive Directors compose the Executive Boards of the World Bank. They normally meet at least twice a week (!) to review the institution’s activities, including loan and guarantee approvals, new policies, the budget, country assistance strategies, and decisions on credit and financial issues. In practice, the approximately 400 credit operations granted each year pass through demanding filters and are fully prepared before reaching the Executive Board for consideration. Each operation must be submitted with full supporting documentation, and each Executive Director distributes his or her study among the staff of his office, who normally represent the group of countries voting for that chair, in an orderly and expeditious process, from which timely opinions and comments are collected, which are passed on to management as necessary, prior to its final presentation to the Executive Board meeting. These formal and informal governance practices or codes of conduct should contribute to preserving the quality of credit policies, and technical development policies, with the annotations and criteria consulted through the Executive Board channel.

The WBG has maintained AAA credit rating in its international capital markets for nearly 80 years. As of June 30, 2022, it had USD 55 billion of equity, USD 235 billion of debt and USD 217 of net loan portfolio. The IDB has also maintained its AAA credit rating in its history.

[1] IDB. Annual Report 2022. Financial statements. Table 17 and Figure 8, p.41. Figures adjusted for comparability with other multilaterals. Of the capital accounted for, USD 25 billion comes from retained earnings throughout history.

[2] IDB, IDB Invest (2022). Corporate Evaluation. Evaluation of the Inter-American Development Bank’s

Governance. Office of Evaluation and Oversight (OVE). “This document was prepared by Jonathan Rose (Team Leader), Josette Arévalo, Thais Soares Oliveira, Andreia Barcellos, and external consultant Ruben Lamdany, with inputs produced by Ernst & Young, the International Food Policy Research Institute, and Dennis Leech, under the direction of Ivory Yong-Prötzel, OVE Director, and Monika Huppi, Principal Advisor”.

[3] Idem. Paragraph 2.4, p.8.

[4] Ibid. Paragraphs 2.15 and 2.16. P. 17.

[5] IDB Annual Report 2022. Review of the year. Operational summary. P.5.

[6] It is Time to Do Away with Boards in State-Owned Enterprises and Create a New Model of Monitoring. July 7, 2023. Emilio Pineda – Gerardo Reyes-Tagle – Aldo Musacchio Consulted on the Internet https://blogs.iadb.org/gestion-fiscal/en/boards-in-state-owned-enterprises/

[7] (WBG, 2022 Report, p. 102; Management’s Discussion & Analysis and Financial Statements (Fiscal 2022), p. 17 [comparative figures with 2021 are elsewhere in the document).

[8] According to the Statement of Subscriptions to Capital Stock and Voting Power (June 30 2022) pp. 86-89, % of capital and % of voting power were like this for the five (5) largest: United States 16.69 – 15.79; Japan 7.85 – 7.44; China 5.61 – 5.53; Germany 4.31 – 4.10; France 4.12 – 3.92.

En los años 2020 – 2022 la triple crisis del mundo en desarrollo, y particularmente de América Latina y el Caribe evidenciaron que los BMD tienen que cumplir un papel mucho más intenso como parte de la respuesta. El empeoramiento de las crisis sociales -pobreza y desigualdad-, fiscales y de endeudamiento público, y de crecimiento y productividad (a pesar del buen registro de 2022), y otros golpes como la guerra de Rusia contra Ucrania y la dislocación de las cadenas de suministro, además de los impactos de largo plazo del cambio climático lo han hecho necesario. Voltearse a pedir más capital a los gobiernos donantes es una opción cada vez menos fuerte. Estos han pedido que los BMD encuentren maneras de hacer más eficientes sus modos de operación, para financiar más con básicamente el mismo capital. 

Todos los BMD tienen reglas para la asignación y canalización de financiamiento, transferencias y donaciones. Esto les origina un patrón de límites a su capacidad operacional, que históricamente han procurado elevar, bien a través de la retención de utilidades, o de la capitalización. En los años recientes ha sido necesario reexaminar esta dinámica cíclica.  

Los gobiernos congregados en el G20 solicitaron el año pasado un panel que aportara recomendaciones para reenfocar los criterios de capital adecuado de los BMD. El panel concluyó en un plan de acción de ajuste institucional significativo de los BMD, sus estrategias y su arquitectura de gobierno corporativo: los mensajes se centraron en que es posible reenfocar y adaptar los criterios tradicionales de tolerancia al riesgo, utilizar positivamente el respaldo del capital exigible (comprometido aún no pagado), expandir los usos de innovaciones financieras incluyendo la cesión de riesgos de crédito a socios dispuestos a asumirlos por un precio, refinar la evaluación del riesgo crediticio de los BMD y facilitar el análisis y la información útiles en la simulación de alternativas. En síntesis, recalibrar las restricciones operacionales para que los BMD puedan financiar mucho más con el mismo capital. 

Algunas características claves de la organización y gobernanza del BID tienen similitud con las del Grupo del Banco Mundial (GBM) y otras entidades financieras multilaterales, por lo que vale dar una mirada paralela al caso del GBM. Ver anexo. 

El BID fue constituido hace 63 años. El Banco Mundial y el FMI hace 79 años. El BID es uno de los bancos multilaterales de desarrollo, los cuales, con alcance regional o subregional, hacen parte de un sistema complejo, pues son parte importante de las organizaciones internacionales para el desarrollo, y al propio tiempo del sistema financiero internacional, sus mercados y actores. 

El BID no se define como cooperativa, a diferencia del Banco Mundial. Tiene 26 países miembros regionales en desarrollo prestatarios, 20 países miembros no regionales, más Estados Unidos y Canadá, para un total de 22 donantes o no prestatarios. A fin de 2022 el Grupo BID tenía USD 180 millardos de capital suscrito (ordinario y de otros fondos), [USD 177 millardos de capital ordinario en acciones], que generaban esta estructura de poder de voto: a. Miembros regionales en desarrollo USD 87 millardos, poder de voto 50.005%; b. Canadá USD 7 millardos, 4%; c. Estados Unidos USD 54 millardos, 30%; países miembros no regionales USD 29 millardos, 15.995%. Ahora bien, conforme al estado de situación financiera, el BID muestra un capital contabilizado de USD 36.4 millardos a diciembre de 2022, frente a deuda (títulos de deuda del BID colocados en los mercados financieros) por USD 136.4 millardos, lo cual da un índice deuda–patrimonio total de 3.1 veces. Desde 2018 este índice ha oscilado entre un mínimo de 2.9 y un máximo de 3.3 veces [1], siendo el máximo establecido de 4.0 veces. El BID asigna recursos y financiamiento a través de distintas líneas y facilidades con grados diversos de riesgo y concesionalidad a los países deudores, y por tanto no se define como una cooperativa en los términos establecidos en el Grupo del Banco Mundial. 

El BID atravesó un período de gran conmoción institucional, tal como lo calificó la gobernadora por los Estados Unidos cuando, en septiembre de 2022, el presidente Claver-Carone fue destituido por la junta de gobernadores, tras la recomendación unánime de los directores ejecutivos, y una investigación que concluyó en que el funcionario sostenía relaciones con una subordinada, a la cual además le había otorgado aumentos salariales irregulares. La administración del señor Claver-Carone había suscitado controversias, en parte por la forma de organizar prontamente mandatos de reforma institucional ordenados por la junta de gobernadores en marzo de 2022 y en parte por el manejo de las relaciones de poder, entre las que se incluía el otorgamiento de contratos para asegurar apoyos. 

El 20 de noviembre de 2022 el señor Ilan Goldfajn, economista de larga tradición en banca central, la banca comercial de Brasil y el FMI, fue electo presidente del BID y se posesionó el 19 de diciembre. Desde 2021 los gobernadores habían solicitado a la administración del Grupo BID emprender reformas en la dirección arriba anotada. Pidieron mejorar la efectividad de su apoyo a las necesidades de los países deudores, optimizar el balance y los instrumentos de financiamiento, y adoptar sinergias entre el Banco, BID Invest y BID Lab, las cuales no culminaron por la crisis de liderazgo arriba mencionada. El cronograma de reformas del Grupo BID y la próxima Estrategia Institucional es prioridad actual del nuevo presidente. El proceso de consulta a los países miembros cursa actualmente. En la jerga tecnocrática, el grupo BID debe reformarse para hacer todo lo que resulte deseable y políticamente correcto: apoyar el desarrollo económico y social, la transición energética para mitigar el cambio climático, mitigar la discriminación de género, étnica, regional y de cualquier tipo, y responder de la mejor manera a las necesidades de los países deudores. Se dice que habrá un nuevo modelo de negocios, modernizador, más efectivo y eficiente con liderazgo en la entrega de productos de conocimiento. La estrategia institucional al 2030 será presentada en octubre de 2023 a los Directorios Ejecutivos, con propuestas de capitalización de BID Invest y el informe de avance en las reformas pendientes del Grupo BID, para ser aprobadas por la junta de gobernadores en la reunión anual de marzo de 2024. Entre líneas, puede leerse que el campanazo de la crisis Claver-Carone no terminó. El gobierno corporativo está bajo revisión.  

Se entiende que el BID dispone de amplia suficiencia de capital y que debe continuar optimizando su capacidad para aprovechar sus recursos de balance, de modo que una nueva capitalización general no sería urgente. Aunque en el caso de BID Invest hay mayor apertura, dada la expectativa de su mayor ritmo de crecimiento en la inversión conjunta con el sector privado en la región.  

Desde la designación de Claver – Carone en 2020, y durante poco más de dos años, la gestión de este ejecutivo apalancó financieramente al Banco, pero debilitó el juego de contrapesos y balances en la arquitectura de poder del BID. Una evaluación al GC del Banco realizada recientemente [2] reconoció varias oportunidades de mejora que hace tiempo requieren una discusión franca y serena. Cabe destacar, entre otras, las siguientes:  

• Al más alto nivel, los roles y funciones de la junta de gobernadores y del directorio ejecutivo se han prestado a una interpretación de cierta ambigüedad, en comparación con los de la gerencia senior. Por ejemplo, tradicionalmente la figura del vicepresidente ejecutivo, desempeñada por un ciudadano estadounidense, ha ejercido un liderazgo organizacional riguroso y ha restringido la influencia de las contraprestaciones políticas, algo que en cierto grado se perdió.  
• La encuesta de la evaluación de GC de OVE mostró que entre los directores ejecutivos de los países prestatarios era más probable que consideraran que su obligación más importante era hacia sus gobiernos respectivos y no frente al banco como un todo, en contraste con el caso de los directores provenientes de los países donantes [3].  
• La misma encuesta mostró que los directores ejecutivos consideraban muy importante su función estratégica, por encima de sus deberes funcionales tales como los de aprobación de préstamos. En prioridades de políticas es clave que puedan mostrar a los gobiernos que el Banco responderá a sus grandes metas. La junta no se ocupa tanto de la definición de criterios de apetito por el riesgo. Sin embargo, en la práctica los préstamos ocupan mucho más tiempo, mientras que asuntos tales como la evaluación de los resultados de los proyectos realizados no les afana en la misma medida. 

• La estabilidad de la tecnocracia del Banco ha contribuido a mantener el rumbo y la dinámica de las operaciones. En la encuesta, la mitad de los directores ejecutivos consideró que a la junta le hacen falta dientes para evaluar el desempeño de los altos funcionarios. Y del lado de la gerencia, manifestaron que desearían recibir orientación más clara en cuando a la implementación de estrategias, apetito por el riesgo, monitoreo de la eficiencia operacional de las distintas unidades, es decir, actividades típicas que harían parte de un fuerte interés en los contenidos estratégicos. Como consecuencia de ambos frentes de respuesta, queda la impresión de que tanto en el directorio ejecutivo como entre la alta gerencia hay una interpretación de que ciertas funciones se cumplen o se pueden cumplir por unos y otros indistintamente.  
• De otro lado, un número de factores afectan la composición deseable y el funcionamiento del directorio ejecutivo. No es infrecuente que los directores ejecutivos sean personas de alta confianza política de sus respectivos gobiernos, con un horizonte de visión adaptado principalmente al tiempo del mandato presidencial de su país. E incluso menos: la duración promedio de los directores ejecutivos, sus alternos y sus consejeros fue en el quinquenio terminado en 2022 de menos de dos años. Son cargos muy apetecidos en los gobiernos latinoamericanos. La evaluación de la OVE encontró que hay puertas giratorias: decenas de personas en cargos gerenciales migraron hacia cargos en el directorio ejecutivo y al revés [4]. Para favorecer tales cambios, la evaluación insinúa que esto pudo ser moneda de intercambio para apoyar ciertas decisiones. 
• Este directorio ejecutivo sostiene cada año alrededor de 60 sesiones, más 80 sesiones de comités de junta. Las inducciones previstas para nuevos miembros no suelen realizarse sino meses después de su llegada. Y la actividad de más de una sesión semanal de junta y otra de comité, en la que un grupo de 25 personas -que además representan en su mayoría consensos previos geográficos o de afinidad- parece más una asamblea que una junta ejecutiva. Es inevitable que haya un proceso de log-rolling para ponerse de acuerdo alrededor de una agenda de asuntos muy importantes: “En 2022 el BID aprobó un total de 96 proyectos con garantía soberana por un financiamiento total de US$12.711 millones. El programa de aprobaciones incluye 70 proyectos de inversión por US$6.392 millones, 24 de apoyo a reformas de políticas por US$5.769 millones, y 2 financiamientos especiales para el desarrollo por US$550 millones”[5]. No sorprende que la misma evaluación de OVE anotara la inclinación de varios directores ejecutivos a enfocarse en la redacción de las actas y constancias, por encima de la calidad misma de las discusiones.  
• Acaso en previsión de esta tendencia inevitable de una organización constituida por gobiernos, en el convenio constitutivo del Banco  y la arquitectura de las reglas de juego informales (para utilizar el enfoque teórico de Douglas North), quedó diseñada la figura de un vicepresidente ejecutivo (respaldado por el gobierno de Estados Unidos), que actúa en equipo con el presidente del Banco, de origen latinoamericano (con la excepción ya mencionada de Claver-Carone), y quien reporta directamente a la asamblea de gobernadores y no al directorio ejecutivo, de modo que aquella ambigüedad normativa no hiciera mucho daño. Una regla informal, pero efectiva. Pero cuando la figura del presidente del Banco y el equipo de alta gerencia se sacudieron en 2020, aparecieron recelos institucionales que se hicieron evidentes en la evaluación.  
• En el fondo, cabe la pregunta de si para ciertos efectos, desde la perspectiva del alto interés general del Banco, el directorio ejecutivo no siempre ha fungido como principal con un cabal monitoreo a la gerencia (agente), sino que más bien, las vicepresidencias en su mayoría han conservado el tono y han moderado las pretensiones del directorio. En un contexto en el que los incentivos no están suficientemente alineados y algunos directores ejecutivos han buscado con éxito relativo la manera de dar el salto hacia cargos ejecutivos más permanentes, al aproximarse el final de sus períodos, esto origina un bajo tono en el gobierno corporativo de la institución. 

• La participación que han ganado con el tiempo en el Banco las operaciones de apoyo a reformas de políticas frente a los proyectos de inversión puede reflejar el riesgo creciente de las finanzas públicas debilitadas de los gobiernos de la región, así como la preocupación entre el Banco por la verdadera calidad de las empresas de propiedad de estado como ejecutores de inversión, como sujetos de crédito y como entes alineados con un gobierno corporativo ordenado y alejado de la corrupción [6]. De otro lado, el significativo crecimiento en la participación del financiamiento a proyectos sin garantía soberana a través de BID Invest, con mecanismos diversos de respaldo y una preocupación apegada a la capacidad de repago resultan promisorios.  
• Entre muchos otros aspectos que pudieran comentarse en esta reseña, cabe mencionar el que las recomendaciones de la evaluación de OVE se enfoquen más en los organismos de control y no tanto en la administración ejecutiva misma. 

• Los DE son actores en gran medidan controlados por los gobernadores (principalmente ministros de Hacienda). 
• Los gobernadores han perdido interés en los grandes objetivos del BID, van principalmente tras objetivos nacionales de sus gobiernos, a menudo divergentes.
• La estructura de propiedad ha cambiado (esto viene de tiempo atrás) principalmente por aportes de países no prestatarios, sin mayor reflejo en el poder de voto de Países deudores y Países no deudores. 
• Antes había el EVP de USA que mantenía estándares bancarios y corporativos, eso se perdió cuando el CEO pasó a ser de USA y la figura de EVP perdió fuerza.
• El directorio no es el gran protector del riesgo crediticio, tradicionalmente era la administración.  

• Se ha pasado de los préstamos a proyectos a los préstamos de apoyo fiscal (“programas”). Ahí lo que importa es principalmente que el país que ofrece la garantía al préstamo o que contrae directamente como deuda pública no haya excedido su capacidad fiscal y de balanza de pagos frente al BID y/o multilaterales.  
• Los préstamos a “programas”, aunque pueden ser necesarios en situaciones de emergencia como la atención de la pandemia del COVID-19 y sus efectos sociales, o casos de desastres naturales, incluso casos de deterioro profundo de términos de intercambio se van incrementando y se vuelven tendencia. 
• Por tanto, el rigor en la evaluación puede haberse debilitado: ahora es menos importante la capacidad de ejecutar un proyecto hasta colocarlo en condición operacional, y luego que dicho proyecto genere los flujos para atender el servicio de la deuda. Algunos países miembros han expresado preocupación por la calidad de cartera del Banco, si bien éste como tal conserva su buena calificación de riesgo crediticio, ligado especialmente al respaldo accionario de los países miembros.   
• Y de rebote, la exigencia de buenas prácticas de GC a las empresas de propiedad del estado (EPE) tiende a hacerse negociable. Incluso cláusulas que aparecían en los contratos de crédito, después no se aplican, sino que se conceden waivers que no tienen mucha justificación.  

¿Hay ya una propuesta de revisión madurada y de preparación de reformas al GC del BID en gobierno corporativo? 

De ser acogida esta propuesta, ¿el BID podría posicionarse como un líder entre las multilaterales? 

¿Cómo manejar el conflicto de interés entre los gobernadores y el Banco y a la vez fortalecer la junta de gobernadores como organismo de protección del mandato original –o de proponente de cambios a este– de ser requerido? 

Anteriormente la figura del presidente del Banco estaba revestida de autoridad. Los gobernadores y directores ejecutivos no se metían en la nómina.  

El directorio tradicionalmente ha tenido suficiente mezcla de perfiles y balance de intereses entre países deudores y no deudores. Pero como esto ha venido cambiando, la importancia de un CEO de gran estatura y autoridad reconocida es muy relevante. 

Otro asunto con implicaciones de GC es la forma como ha venido cambiando el rol de las ventanillas del Banco, entre los préstamos de garantía soberana y los créditos e inversiones otorgados con criterio de sector privado a través de BID Invest. En BID Invest la viabilidad del Banco se ha afianzado cada vez más. Ya que ésta emite títulos de deuda al mercado internacional, y con base en su destacado perfil como riesgo crediticio, ha logrado intermediar proporciones crecientes de recursos.  

Aquí la pregunta viene por las fallas de GC que son similares en las multilaterales y las SOE. Una recomendación favorita en GC suele ser la de fortalecer a las juntas y directorios con miembros independientes -no patrimoniales-, quienes por su propio origen carecen de conflictos de interés y tiene como foco el interés misional de la empresa o entidad. Tanto la OCDE, como el Banco Mundial (CFI), como el instituto de GC de la UE y muchos códigos nacionales han acogido esta sugerencia. Suele ser además lo que primero proponen los consultores.  

Sin embargo, en el caso de las EPE, la adopción de esta regla ha sido difícil, demorada, parcial. Aun así, no es infrecuente que los miembros designados como Directores Independientes, aunque cumplan formalmente con las restricciones de no depender económicamente de la entidad ni de sus afiliadas ni de los administradores, a menudo son personas de confianza o amigos de los gobernantes. A los analistas les inquieta que la conducta previsible de tales DI sea la de apoyar las iniciativas de política pública relacionadas con la EPE, lo cual se puede reflejar en transacciones con partes relacionadas (o sea relaciones gobierno – EPE) no bien alineadas con la preservación del interés de la EPE. 

Este aspecto fue recientemente tratado por un documento técnico de especialistas del Banco (Pineda, et. al., 2023. Op. Cit.). Los autores recomiendan abandonar la figura de los DI y más aún, obviar las juntas directivas del todo. Y que sean reemplazadas por orientaciones desde una unidad especializada en la función de hacer el rol de “propietario”, unidad que estaría ubicada dentro del Ministerio de Hacienda (o Economía) de cada país. 

Esta recomendación coincide con el tipo de sesgo que la evaluación de GC del BID adelantada por OVE ha identificado como indeseable para el caso del DE del Banco. Precisamente porque a los gobiernos nacionales les cuesta mucho trabajo reconocer en debida forma que las EPE tienen objetivos propios, patrimonio propio, autonomía formal, establecidos en sus estatutos o leyes constitutivas, que no deberían estar sometidos a la discreción o capricho momentáneo de una autoridad. O sea, que el remedio puede ser peor que la enfermedad. ¿Cuáles son las vías para mejorar el gobierno corporativo en el BID? El debate al respecto queda abierto. 

En contraste con sus pares en las empresas privadas, las juntas directivas de las empresas de propiedad del Estado (EPEs) usualmente se conforman aparentando criterios empresariales, pero es probable que en paralelo se sigan otro tipo de criterios por la fuerte influencia del entorno político en que estas entidades se crean y operan.

Las EPEs usualmente se conciben con el objetivo de implementar políticas públicas, corregir fallas de mercado, proveer bienes o servicios tanto privados como públicos, de importancia estratégica o social. Esas responsabilidades en el tiempo pueden y suelen combinarse con prácticas asociadas más al terreno de la política electoral, pues los gobiernos incurren en transacciones de poder para comprar gobernabilidad, entendida esta como el apoyo que grupos del congreso u otras instancias de poder le puedan dar a sus iniciativas.  El agente político, en un esquema con influencia político-partidista, solo apoyará esas iniciativas si recibe algo a cambio: cuotas de poder representadas en cargos en la junta directiva o en otra área de la organización, capacidad de incidir en la contratación de la entidad, entre otras opciones.

Es usual, como resultado de lo anterior, que las posiciones de las juntas directivas y otros cargos en la administración y control de las EPEs, o por lo menos algunos de ellos, sean asignados siguiendo criterios no empresariales—con lo que existe un enorme riesgo que sean dirigidas en forma no profesional, destruyan valor o que este sea capturado por terceros. En la práctica, las juntas directivas de las entidades públicas pueden ser usadas para enmascarar con las formalidades del gobierno corporativo, los intereses de quienes llegan como delegados del gobierno, pero que en realidad lo hacen en representación de grupos de interés internos o externos a la organización, tales como partidos políticos, regiones, grupos de presión, además de aliados o enemigos del gobierno.

La imposibilidad práctica de eliminar este problema ha llevado a algunos países a definir unas reglas básicas para minimizar la posibilidad de captura política y garantizar un mínimo de profesionalismo en su dirección, introduciendo adecuados incentivos para que las juntas de las empresas de propiedad del Estado operen con criterios de eficiencia e idoneidad que garanticen la óptima generación de valor en las EPEs; además, que el valor creado se distribuya adecuadamente y no se quede en proyectos mal concebidos, costos elevados, nóminas abultadas, arreglos laborales onerosos o directamente corrupción.

Para lograr este propósito las EPEs deberían seguir varios principios. Describimos aquí cuatro, extraídos de la experiencia internacional del gobierno corporativo en empresas del Estado en los países más avanzados en esta materia, los cuales pueden ser replicados en nuestro medio.

Principio No.1 Los verdaderos y últimos dueños de las empresas públicas son los ciudadanos.

Aunque aparezca redundante, en las actuaciones de las juntas directivas o de los gobiernos que controlan algunas EPEs, pareciera que esta premisa esencial se olvidara.  Por ello se escuchan expresiones que sugieren que estas entidades son “de propiedad” de un grupo político, o un “clan”, o que “la empresa les pertenece a los trabajadores”, o a “la región”, expresiones que muestran el alcance de la distorsión interpretativa a la que se ha llegado sobre la propiedad de los bienes del Estado. Los últimos y verdaderos dueños de las EPEs son los ciudadanos.

Esta distorsión fundamental puede atenuarse mediante el establecimiento de unas reglas mínimas del ejercicio de la propiedad por parte del gobierno, ojalá desde la ley. En la casi totalidad de países de Latinoamérica una reglamentación donde se establezca este principio esencial es casi inexistente. Contrariamente, en los países más avanzados en gobierno corporativo estatal, esta premisa guía las leyes específicas sobre empresas o activos del Estado y es la base de creación de las EPEs.

Un ejemplo de este principio es el exitoso caso de las empresas públicas de Noruega. En el gráfico 1 se describe el modelo de propiedad estatal en este país, donde explícitamente el Estado reconoce que las empresas estatales son de los ciudadanos: “el pueblo noruego posee las compañías”[1]. Este no es un enunciado filosófico, sino un principio de la gestión pública de activos estatales. Por ende en Noruega todo el sistema de propiedad pública rinde cuentas no solo a las instancias de control, sino principalmente a los ciudadanos.

Gráfica No.1 El Modelo de Propiedad Estatal de Noruega

Fuente: adaptado de https://www.regjeringen.no/globalassets/departementene/nfd/bilder/eierskap/s.-26-27-redusert-e.jpg traducción del autor   

Principio No.2: El ejercicio de la propiedad del Estado en las EPEs requiere ser reglamentado  

Por los fuertes incentivos a desviar el valor generado, es necesario, además de hacer explícito quiénes son los últimos dueños de las EPEs, especificar por norma quién, cómo y con qué criterios se ejercerá la propiedad Estatal. El “quien” es relevante para asignar responsabilidades y tener accountability[2] sobre la administración de la riqueza estatal; el “cómo” para establecer los mecanismos formales de ejercicio de la propiedad y los “criterios” son los parámetros dentro de los cuales se podrá ejercer la propiedad de entidades del Estado, estableciendo límites a la gestión de quienes temporalmente[3] ejercen la titularidad de la propiedad estatal.

La presunción de que las empresas estatales y sus juntas directivas actuarán como sus símiles en el sector privado sin reglamentaciones expresas que limiten las actuaciones no alineadas con los intereses ciudadanos, no tiene sustento en la práctica.

La responsabilidad de definir las reglas del ejercicio de la propiedad recae en el poder legislativo, y su reglamentación en el poder ejecutivo

Principio No.3: El principal deber fiduciario[4] de las juntas directivas de las EPEs es la generación de valor.  

La labor primordial de las juntas directivas de las EPEs es asegurar que estas crean valor y asegurar que este no sea destinado a acciones, proyectos o agentes diferentes a sus últimos dueños, los ciudadanos.  La responsabilidad de las juntas es triple: la creación de valor económico, social y ambiental. En la práctica, en la mayoría de los países en Latinoamérica, la ignorancia de esa condición ha permitido escenarios que han contribuido a que muchas empresas estatales destruyan valor, recurriendo a justificaciones no sustentadas. La generación de valor es responsabilidad imprescindible de las juntas directivas de las empresas estatales, pues estas pertenecen a esta y futuras generaciones de ciudadanos.

Otra forma de verlo es desde la perspectiva patrimonial, las empresas estatales son patrimonio de los ciudadanos, por ende su valor debe crecer en el tiempo para poder atender sus deberes misionales actuales y futuros.

En países como Noruega[5], Nueva Zelandia y Suecia[6], este mandato es explícito. Por ejemplo en este último país el Estado posee 43 empresas de propiedad total o parcial, de las cuales dos están inscritas en la bolsa de valores. En todas ellas el Estado tiene la responsabilidad de ser un propietario activo y profesional conforme mandato de ley y sus empresas deben generar valor.

Valga recordar en qué consiste generar valor: se trata de entregarle a la sociedad unos bienes o servicios cuyo valor para esta es superior al costo de los insumos o factores utilizados, incluido el costo de capital.  Si se trata de bienes que se transan en el mercado, esa generación de valor se medirá por la rentabilidad, que debe ser superior al costo del capital comprometido en la actividad productiva. 

Principio No.4: Las juntas directivas efectivas en las empresas estatales siguen claras políticas de propiedad, explícitas y estables. – 

La mayoría de las empresas estatales no tienen accionistas en sentido estricto, pues el dueño es el Estado. Por ello y por las razones descritas en una entrada anterior de este blog, es esencial que los Estados definan políticas de propiedad como lo recomienda la OECD, para que sus juntas directivas tengan instrucciones claras de cómo generarán valor. La política de propiedad tiene como propósito primordial definir los criterios generales y estratégicos para la generación de valor de la EPE y la forma como le estará permitido asignarlo, en su fuero de dirección.

Dos ejemplos prácticos destacables de políticas de propiedad son Noruega y Nueva Zelandia. En el primero el gobierno prepara periódicamente un “libro blanco” sobre política de propiedad, (donde) describe por qué el Estado tiene intereses de propiedad directos en las empresas, qué posee el Estado y cómo ejerce el Estado su propiedad[7] (gráfica No.1.). Aquí establece las reglas de ejercicio de la propiedad y del desempeño de las empresas estatales. En el caso de Nueva Zelandia el poder ejecutivo prepara periódicamente un documento denominado “las expectativas del propietario” donde delinea en detalle para cada empresa estatal su comportamiento esperado, conforme las directrices definidas por la ley de empresas públicas[8].

¿Cuántas empresas de propiedad del Estado en Colombia siguen estos principios?    

[1] Fuente: https://www.regjeringen.no/globalassets/departementene/nfd/bilder/eierskap/s.-26-27-redusert-e.jpg 

[2] Rendición de cuentas

[3] Usualmente coincidentes con los períodos de administraciones elegidas periódicamente

[4] Deber fiduciario: Actuar por cuenta o en nombre de otro en un asunto particular

[5] Fuente: https://www.regjeringen.no/en/topics/business-and-industry/state-ownership/the-states-goal-as-owner/id2679230/

[6] Fuente: https://www.government.se/reports/2022/09/annual-report-for-state-owned-enterprises-2021/

[7] https://www.regjeringen.no/en/dokumenter/meld.-st.-6-20222023/id2937164/

[8] https://www.treasury.govt.nz/sites/default/files/2020-07/owners-expectations-july2020.pdf