En los años 2020 – 2022 la triple crisis del mundo en desarrollo, y particularmente de América Latina y el Caribe evidenciaron que los BMD tienen que cumplir un papel mucho más intenso como parte de la respuesta. El empeoramiento de las crisis sociales -pobreza y desigualdad-, fiscales y de endeudamiento público, y de crecimiento y productividad (a pesar del buen registro de 2022), y otros golpes como la guerra de Rusia contra Ucrania y la dislocación de las cadenas de suministro, además de los impactos de largo plazo del cambio climático lo han hecho necesario. Voltearse a pedir más capital a los gobiernos donantes es una opción cada vez menos fuerte. Estos han pedido que los BMD encuentren maneras de hacer más eficientes sus modos de operación, para financiar más con básicamente el mismo capital. 

Todos los BMD tienen reglas para la asignación y canalización de financiamiento, transferencias y donaciones. Esto les origina un patrón de límites a su capacidad operacional, que históricamente han procurado elevar, bien a través de la retención de utilidades, o de la capitalización. En los años recientes ha sido necesario reexaminar esta dinámica cíclica.  

Los gobiernos congregados en el G20 solicitaron el año pasado un panel que aportara recomendaciones para reenfocar los criterios de capital adecuado de los BMD. El panel concluyó en un plan de acción de ajuste institucional significativo de los BMD, sus estrategias y su arquitectura de gobierno corporativo: los mensajes se centraron en que es posible reenfocar y adaptar los criterios tradicionales de tolerancia al riesgo, utilizar positivamente el respaldo del capital exigible (comprometido aún no pagado), expandir los usos de innovaciones financieras incluyendo la cesión de riesgos de crédito a socios dispuestos a asumirlos por un precio, refinar la evaluación del riesgo crediticio de los BMD y facilitar el análisis y la información útiles en la simulación de alternativas. En síntesis, recalibrar las restricciones operacionales para que los BMD puedan financiar mucho más con el mismo capital. 

Algunas características claves de la organización y gobernanza del BID tienen similitud con las del Grupo del Banco Mundial (GBM) y otras entidades financieras multilaterales, por lo que vale dar una mirada paralela al caso del GBM. Ver anexo. 

El BID fue constituido hace 63 años. El Banco Mundial y el FMI hace 79 años. El BID es uno de los bancos multilaterales de desarrollo, los cuales, con alcance regional o subregional, hacen parte de un sistema complejo, pues son parte importante de las organizaciones internacionales para el desarrollo, y al propio tiempo del sistema financiero internacional, sus mercados y actores. 

El BID no se define como cooperativa, a diferencia del Banco Mundial. Tiene 26 países miembros regionales en desarrollo prestatarios, 20 países miembros no regionales, más Estados Unidos y Canadá, para un total de 22 donantes o no prestatarios. A fin de 2022 el Grupo BID tenía USD 180 millardos de capital suscrito (ordinario y de otros fondos), [USD 177 millardos de capital ordinario en acciones], que generaban esta estructura de poder de voto: a. Miembros regionales en desarrollo USD 87 millardos, poder de voto 50.005%; b. Canadá USD 7 millardos, 4%; c. Estados Unidos USD 54 millardos, 30%; países miembros no regionales USD 29 millardos, 15.995%. Ahora bien, conforme al estado de situación financiera, el BID muestra un capital contabilizado de USD 36.4 millardos a diciembre de 2022, frente a deuda (títulos de deuda del BID colocados en los mercados financieros) por USD 136.4 millardos, lo cual da un índice deuda–patrimonio total de 3.1 veces. Desde 2018 este índice ha oscilado entre un mínimo de 2.9 y un máximo de 3.3 veces1, siendo el máximo establecido de 4.0 veces. El BID asigna recursos y financiamiento a través de distintas líneas y facilidades con grados diversos de riesgo y concesionalidad a los países deudores, y por tanto no se define como una cooperativa en los términos establecidos en el Grupo del Banco Mundial. 

El BID atravesó un período de gran conmoción institucional, tal como lo calificó la gobernadora por los Estados Unidos cuando, en septiembre de 2022, el presidente Claver-Carone fue destituido por la junta de gobernadores, tras la recomendación unánime de los directores ejecutivos, y una investigación que concluyó en que el funcionario sostenía relaciones con una subordinada, a la cual además le había otorgado aumentos salariales irregulares. La administración del señor Claver-Carone había suscitado controversias, en parte por la forma de organizar prontamente mandatos de reforma institucional ordenados por la junta de gobernadores en marzo de 2022 y en parte por el manejo de las relaciones de poder, entre las que se incluía el otorgamiento de contratos para asegurar apoyos. 

El 20 de noviembre de 2022 el señor Ilan Goldfajn, economista de larga tradición en banca central, la banca comercial de Brasil y el FMI, fue electo presidente del BID y se posesionó el 19 de diciembre. Desde 2021 los gobernadores habían solicitado a la administración del Grupo BID emprender reformas en la dirección arriba anotada. Pidieron mejorar la efectividad de su apoyo a las necesidades de los países deudores, optimizar el balance y los instrumentos de financiamiento, y adoptar sinergias entre el Banco, BID Invest y BID Lab, las cuales no culminaron por la crisis de liderazgo arriba mencionada. El cronograma de reformas del Grupo BID y la próxima Estrategia Institucional es prioridad actual del nuevo presidente. El proceso de consulta a los países miembros cursa actualmente. En la jerga tecnocrática, el grupo BID debe reformarse para hacer todo lo que resulte deseable y políticamente correcto: apoyar el desarrollo económico y social, la transición energética para mitigar el cambio climático, mitigar la discriminación de género, étnica, regional y de cualquier tipo, y responder de la mejor manera a las necesidades de los países deudores. Se dice que habrá un nuevo modelo de negocios, modernizador, más efectivo y eficiente con liderazgo en la entrega de productos de conocimiento. La estrategia institucional al 2030 será presentada en octubre de 2023 a los Directorios Ejecutivos, con propuestas de capitalización de BID Invest y el informe de avance en las reformas pendientes del Grupo BID, para ser aprobadas por la junta de gobernadores en la reunión anual de marzo de 2024. Entre líneas, puede leerse que el campanazo de la crisis Claver-Carone no terminó. El gobierno corporativo está bajo revisión.  

Se entiende que el BID dispone de amplia suficiencia de capital y que debe continuar optimizando su capacidad para aprovechar sus recursos de balance, de modo que una nueva capitalización general no sería urgente. Aunque en el caso de BID Invest hay mayor apertura, dada la expectativa de su mayor ritmo de crecimiento en la inversión conjunta con el sector privado en la región.  

Desde la designación de Claver – Carone en 2020, y durante poco más de dos años, la gestión de este ejecutivo apalancó financieramente al Banco, pero debilitó el juego de contrapesos y balances en la arquitectura de poder del BID. Una evaluación al GC del Banco realizada recientemente2 reconoció varias oportunidades de mejora que hace tiempo requieren una discusión franca y serena. Cabe destacar, entre otras, las siguientes:  

• Al más alto nivel, los roles y funciones de la junta de gobernadores y del directorio ejecutivo se han prestado a una interpretación de cierta ambigüedad, en comparación con los de la gerencia senior. Por ejemplo, tradicionalmente la figura del vicepresidente ejecutivo, desempeñada por un ciudadano estadounidense, ha ejercido un liderazgo organizacional riguroso y ha restringido la influencia de las contraprestaciones políticas, algo que en cierto grado se perdió.  
• La encuesta de la evaluación de GC de OVE mostró que entre los directores ejecutivos de los países prestatarios era más probable que consideraran que su obligación más importante era hacia sus gobiernos respectivos y no frente al banco como un todo, en contraste con el caso de los directores provenientes de los países donantes3.  
• La misma encuesta mostró que los directores ejecutivos consideraban muy importante su función estratégica, por encima de sus deberes funcionales tales como los de aprobación de préstamos. En prioridades de políticas es clave que puedan mostrar a los gobiernos que el Banco responderá a sus grandes metas. La junta no se ocupa tanto de la definición de criterios de apetito por el riesgo. Sin embargo, en la práctica los préstamos ocupan mucho más tiempo, mientras que asuntos tales como la evaluación de los resultados de los proyectos realizados no les afana en la misma medida. 

• La estabilidad de la tecnocracia del Banco ha contribuido a mantener el rumbo y la dinámica de las operaciones. En la encuesta, la mitad de los directores ejecutivos consideró que a la junta le hacen falta dientes para evaluar el desempeño de los altos funcionarios. Y del lado de la gerencia, manifestaron que desearían recibir orientación más clara en cuando a la implementación de estrategias, apetito por el riesgo, monitoreo de la eficiencia operacional de las distintas unidades, es decir, actividades típicas que harían parte de un fuerte interés en los contenidos estratégicos. Como consecuencia de ambos frentes de respuesta, queda la impresión de que tanto en el directorio ejecutivo como entre la alta gerencia hay una interpretación de que ciertas funciones se cumplen o se pueden cumplir por unos y otros indistintamente.  
• De otro lado, un número de factores afectan la composición deseable y el funcionamiento del directorio ejecutivo. No es infrecuente que los directores ejecutivos sean personas de alta confianza política de sus respectivos gobiernos, con un horizonte de visión adaptado principalmente al tiempo del mandato presidencial de su país. E incluso menos: la duración promedio de los directores ejecutivos, sus alternos y sus consejeros fue en el quinquenio terminado en 2022 de menos de dos años. Son cargos muy apetecidos en los gobiernos latinoamericanos. La evaluación de la OVE encontró que hay puertas giratorias: decenas de personas en cargos gerenciales migraron hacia cargos en el directorio ejecutivo y al revés4. Para favorecer tales cambios, la evaluación insinúa que esto pudo ser moneda de intercambio para apoyar ciertas decisiones. 
• Este directorio ejecutivo sostiene cada año alrededor de 60 sesiones, más 80 sesiones de comités de junta. Las inducciones previstas para nuevos miembros no suelen realizarse sino meses después de su llegada. Y la actividad de más de una sesión semanal de junta y otra de comité, en la que un grupo de 25 personas -que además representan en su mayoría consensos previos geográficos o de afinidad- parece más una asamblea que una junta ejecutiva. Es inevitable que haya un proceso de log-rolling para ponerse de acuerdo alrededor de una agenda de asuntos muy importantes: “En 2022 el BID aprobó un total de 96 proyectos con garantía soberana por un financiamiento total de US$12.711 millones. El programa de aprobaciones incluye 70 proyectos de inversión por US$6.392 millones, 24 de apoyo a reformas de políticas por US$5.769 millones, y 2 financiamientos especiales para el desarrollo por US$550 millones”5. No sorprende que la misma evaluación de OVE anotara la inclinación de varios directores ejecutivos a enfocarse en la redacción de las actas y constancias, por encima de la calidad misma de las discusiones.  
• Acaso en previsión de esta tendencia inevitable de una organización constituida por gobiernos, en el convenio constitutivo del Banco  y la arquitectura de las reglas de juego informales (para utilizar el enfoque teórico de Douglas North), quedó diseñada la figura de un vicepresidente ejecutivo (respaldado por el gobierno de Estados Unidos), que actúa en equipo con el presidente del Banco, de origen latinoamericano (con la excepción ya mencionada de Claver-Carone), y quien reporta directamente a la asamblea de gobernadores y no al directorio ejecutivo, de modo que aquella ambigüedad normativa no hiciera mucho daño. Una regla informal, pero efectiva. Pero cuando la figura del presidente del Banco y el equipo de alta gerencia se sacudieron en 2020, aparecieron recelos institucionales que se hicieron evidentes en la evaluación.  
• En el fondo, cabe la pregunta de si para ciertos efectos, desde la perspectiva del alto interés general del Banco, el directorio ejecutivo no siempre ha fungido como principal con un cabal monitoreo a la gerencia (agente), sino que más bien, las vicepresidencias en su mayoría han conservado el tono y han moderado las pretensiones del directorio. En un contexto en el que los incentivos no están suficientemente alineados y algunos directores ejecutivos han buscado con éxito relativo la manera de dar el salto hacia cargos ejecutivos más permanentes, al aproximarse el final de sus períodos, esto origina un bajo tono en el gobierno corporativo de la institución. 

• La participación que han ganado con el tiempo en el Banco las operaciones de apoyo a reformas de políticas frente a los proyectos de inversión puede reflejar el riesgo creciente de las finanzas públicas debilitadas de los gobiernos de la región, así como la preocupación entre el Banco por la verdadera calidad de las empresas de propiedad de estado como ejecutores de inversión, como sujetos de crédito y como entes alineados con un gobierno corporativo ordenado y alejado de la corrupción6. De otro lado, el significativo crecimiento en la participación del financiamiento a proyectos sin garantía soberana a través de BID Invest, con mecanismos diversos de respaldo y una preocupación apegada a la capacidad de repago resultan promisorios.  
• Entre muchos otros aspectos que pudieran comentarse en esta reseña, cabe mencionar el que las recomendaciones de la evaluación de OVE se enfoquen más en los organismos de control y no tanto en la administración ejecutiva misma. 

• Los DE son actores en gran medidan controlados por los gobernadores (principalmente ministros de Hacienda). 
• Los gobernadores han perdido interés en los grandes objetivos del BID, van principalmente tras objetivos nacionales de sus gobiernos, a menudo divergentes.
• La estructura de propiedad ha cambiado (esto viene de tiempo atrás) principalmente por aportes de países no prestatarios, sin mayor reflejo en el poder de voto de Países deudores y Países no deudores. 
• Antes había el EVP de USA que mantenía estándares bancarios y corporativos, eso se perdió cuando el CEO pasó a ser de USA y la figura de EVP perdió fuerza.
• El directorio no es el gran protector del riesgo crediticio, tradicionalmente era la administración.  

• Se ha pasado de los préstamos a proyectos a los préstamos de apoyo fiscal (“programas”). Ahí lo que importa es principalmente que el país que ofrece la garantía al préstamo o que contrae directamente como deuda pública no haya excedido su capacidad fiscal y de balanza de pagos frente al BID y/o multilaterales.  
• Los préstamos a “programas”, aunque pueden ser necesarios en situaciones de emergencia como la atención de la pandemia del COVID-19 y sus efectos sociales, o casos de desastres naturales, incluso casos de deterioro profundo de términos de intercambio se van incrementando y se vuelven tendencia. 
• Por tanto, el rigor en la evaluación puede haberse debilitado: ahora es menos importante la capacidad de ejecutar un proyecto hasta colocarlo en condición operacional, y luego que dicho proyecto genere los flujos para atender el servicio de la deuda. Algunos países miembros han expresado preocupación por la calidad de cartera del Banco, si bien éste como tal conserva su buena calificación de riesgo crediticio, ligado especialmente al respaldo accionario de los países miembros.   
• Y de rebote, la exigencia de buenas prácticas de GC a las empresas de propiedad del estado (EPE) tiende a hacerse negociable. Incluso cláusulas que aparecían en los contratos de crédito, después no se aplican, sino que se conceden waivers que no tienen mucha justificación.  

¿Hay ya una propuesta de revisión madurada y de preparación de reformas al GC del BID en gobierno corporativo? 

De ser acogida esta propuesta, ¿el BID podría posicionarse como un líder entre las multilaterales? 

¿Cómo manejar el conflicto de interés entre los gobernadores y el Banco y a la vez fortalecer la junta de gobernadores como organismo de protección del mandato original –o de proponente de cambios a este– de ser requerido? 

Anteriormente la figura del presidente del Banco estaba revestida de autoridad. Los gobernadores y directores ejecutivos no se metían en la nómina.  

El directorio tradicionalmente ha tenido suficiente mezcla de perfiles y balance de intereses entre países deudores y no deudores. Pero como esto ha venido cambiando, la importancia de un CEO de gran estatura y autoridad reconocida es muy relevante. 

Otro asunto con implicaciones de GC es la forma como ha venido cambiando el rol de las ventanillas del Banco, entre los préstamos de garantía soberana y los créditos e inversiones otorgados con criterio de sector privado a través de BID Invest. En BID Invest la viabilidad del Banco se ha afianzado cada vez más. Ya que ésta emite títulos de deuda al mercado internacional, y con base en su destacado perfil como riesgo crediticio, ha logrado intermediar proporciones crecientes de recursos.  

Aquí la pregunta viene por las fallas de GC que son similares en las multilaterales y las SOE. Una recomendación favorita en GC suele ser la de fortalecer a las juntas y directorios con miembros independientes -no patrimoniales-, quienes por su propio origen carecen de conflictos de interés y tiene como foco el interés misional de la empresa o entidad. Tanto la OCDE, como el Banco Mundial (CFI), como el instituto de GC de la UE y muchos códigos nacionales han acogido esta sugerencia. Suele ser además lo que primero proponen los consultores.  

Sin embargo, en el caso de las EPE, la adopción de esta regla ha sido difícil, demorada, parcial. Aun así, no es infrecuente que los miembros designados como Directores Independientes, aunque cumplan formalmente con las restricciones de no depender económicamente de la entidad ni de sus afiliadas ni de los administradores, a menudo son personas de confianza o amigos de los gobernantes. A los analistas les inquieta que la conducta previsible de tales DI sea la de apoyar las iniciativas de política pública relacionadas con la EPE, lo cual se puede reflejar en transacciones con partes relacionadas (o sea relaciones gobierno – EPE) no bien alineadas con la preservación del interés de la EPE. 

Este aspecto fue recientemente tratado por un documento técnico de especialistas del Banco (Pineda, et. al., 2023. Op. Cit.). Los autores recomiendan abandonar la figura de los DI y más aún, obviar las juntas directivas del todo. Y que sean reemplazadas por orientaciones desde una unidad especializada en la función de hacer el rol de “propietario”, unidad que estaría ubicada dentro del Ministerio de Hacienda (o Economía) de cada país. 

Esta recomendación coincide con el tipo de sesgo que la evaluación de GC del BID adelantada por OVE ha identificado como indeseable para el caso del DE del Banco. Precisamente porque a los gobiernos nacionales les cuesta mucho trabajo reconocer en debida forma que las EPE tienen objetivos propios, patrimonio propio, autonomía formal, establecidos en sus estatutos o leyes constitutivas, que no deberían estar sometidos a la discreción o capricho momentáneo de una autoridad. O sea, que el remedio puede ser peor que la enfermedad. ¿Cuáles son las vías para mejorar el gobierno corporativo en el BID? El debate al respecto queda abierto.