El Gobierno Corporativo en las Empresas de Propiedad del Estado (2) – El adecuado ejercicio de la propiedad estatal

En la pasada entrega de este blog justifiqué la necesidad de reglamentar el gobierno corporativo de las empresas de propiedad del Estado (EPEs) en nuestro país. Ello surge porque dicho gobierno está fuertemente influenciado por el entorno político, que introduce incentivos distintos a los empresariales, lo que puede distorsionar en forma importante la designación de los representantes en las instancias de dirección, su gestión y su control, y por lo tanto la generación de valor de la empresa para los ciudadanos, que debe ser su objetivo principal. En esta segunda parte me concentro primero en el desarrollo de los principios que deberían guiar el ejercicio de la propiedad por parte del gobierno, y segundo, en la forma como se pueden concretar éstos en la práctica para que las empresas de propiedad del Estado se orienten al fin fundamental de creación de valor. Con ese fin cito ejemplos de otros países que han logrado avanzar desde hace varios años con legislación dirigida a ese propósito.

La generación de valor y el ejercicio de la propiedad desde el Estado

El principal vacío a llenar es la reglamentación del ejercicio de la propiedad por parte del Estado para que tanto el gobierno en su ejercicio de esta facultad, como sus empresas, en desarrollo de su objeto social, cumplan con el propósito de generación de valor. En Latinoamérica estas normas brillan por su ausencia, aunque, como en el caso colombiano, se han hecho intentos fallidos de normatizar desde el poder ejecutivo esta función. La experiencia internacional muestra que esta reglamentación es posible y se hace generalmente desde los parlamentos en forma de leyes relacionadas con las empresas de propiedad del Estado, o que reglamentan la gestión de sus activos.  

Desde la óptica del gobierno corporativo si las entidades estatales son patrimonio de los ciudadanos, se debería reglamentar el ejercicio de propiedad, así como la dirección de las empresas desde las Juntas Directivas nominadas por el gobierno, y las instancias de control nombradas por las entidades respectivas, con el fin de establecer con nitidez las razones por las cuales el Estado tiene empresas en beneficio de la sociedad y además cómo esperan cumplir con el objetivo de generación de valor.

La generación de valor debe entenderse como una obligación del Estado de largo plazo, es decir es una responsabilidad intergeneracional. Para que la próxima generación disfrute de adecuados bienes y servicios provistos por las empresas estatales, la actual generación no solo debe preservar el valor patrimonial de las empresas existentes, sino incrementarlo. Si una empresa Estatal no crece su valor patrimonial, a las nuevas generaciones les tocará pagar por el comportamiento irresponsable de las anteriores. Deberá hacer un doble esfuerzo para reponer el capital perdido.  

La normativa al respecto debería tener varias características. La primera, hacer explícito que el propósito de la propiedad estatal es la generación de valor para la sociedad por medio del desarrollo del objeto social de cada empresa. La segunda, dejar claro que el papel del gobierno es velar porque en ejercicio de la propiedad, se establezcan para las unidades empresariales criterios simples sobre cómo medir y cómo distribuir el valor generado, pues como vimos en el blog anterior, es posible que dicho valor sea capturado por grupos de interés internos o externos a las empresas, o que sea destruido o consumido en ineficiencias al interior de las entidades. Todo ello debe hacerse respetando la autonomía de las empresas, sin la cual es inadecuado pedir cuentas. Las instancias de control deberían concentrarse en verificar si se genera valor y que éste se distribuya adecuadamente. En tercer lugar, como lo muestran ejemplos internacionales, deben existir claras directrices sobre las características del gobierno corporativo de estas entidades, y encomendar a los entes que ejercen el derecho de propiedad (ministerios, juntas directivas y gerentes) a velar por el cumplimiento de su responsabilidad principal. La OECD denomina a esas directrices “Políticas de Propiedad”[1] que son la forma concreta como se imparten instrucciones a las juntas directivas y a las administraciones sobre la manera de lograr los objetivos sociales y sobre  cómo rendir cuentas a la ciudadanía.

La experiencia internacional

La experiencia internacional muestra, con aproximaciones diferentes, que la generación de valor está en la esencia del mandato al Estado como propietario y en el objetivo de las empresas estatales. También destaca que es una función primordial del gobierno, como propietario de las mismas, ajustar en forma periódica la manera como ejerce y hace cumplir esta tarea desde las instancias de gobierno corporativo.   

En Suecia, por ejemplo, la política de propiedad de la Corona Sueca establece que “El Gobierno tiene un mandato del Riksdag (parlamento Sueco) para gestionar activamente las empresas estatales con el fin de garantizar la mejor rentabilidad posible a largo plazo y para garantizar que los objetivos específicamente adoptados en las asignaciones de políticas públicas se  cumplan adecuadamente. Para el Gobierno es de suma importancia que las empresas estatales se gestionan activa y profesionalmente teniendo la creación de valor a largo plazo como objetivo general.” Como lo dice la norme en forma explícita “Las empresas estatales tienen que ser eficientes y rentables, y tener el espacio y capacidad de desarrollarse. Para promover la creación de valor en forma sostenible en el largo plazo la sostenibilidad está integrada en su gobierno corporativo…Para que las empresas estatales contribuyan a la eficiencia económica y la competitividad en todo el país, el Estado debe aplicar en ellas un buen gobierno corporativo” [2]

Otro caso ejemplar es en Nueva Zelandia, donde la ley de empresas públicas de 1986 establece que “El objetivo principal de toda empresa del Estado será operar como un negocio próspero y, para este fin, ser:(a) tan rentable y eficiente como los negocios comparables que no son propiedad de la Corona; (b) un buen empleador; y (c) una organización que muestre un sentido de responsabilidad social teniendo en cuenta los intereses de la comunidad en la que opera, esforzándose por acomodarlos o alentarlos cuando pueda hacerlo”[3].

La Política de Propiedad

Muchos gobiernos han adoptado un enfoque estructurado para el desarrollo de mandatos para empresas estatales individuales mediante políticas de propiedad explícitas. En Nueva Zelanda, por ejemplo esos mandatos específicos adoptan la forma de una “Declaración de Intención Corporativa (DIC)”[4] que se negocia anualmente entre el gobierno y la Empresa respectiva y que debe contener la siguiente información:

• Objetivos de la EPE;
• Naturaleza y alcance de las actividades a realizar;
• Relación de fondos de accionistas consolidados a activos totales;
• Políticas de contabilidad;
• Objetivos de desempeño y otras métricas mediante las cuales se puede evaluar el desempeño de la empresa estatal valorado en relación con sus objetivos;
• Declaración de los principios adoptados en la determinación del dividendo anual y una estimación de la proporción de las ganancias anuales después de impuestos que se pretende ser distribuido a la Corona;
• Información a ser proporcionada por la EP durante el período cubierto por el DIC, incluyendo la información a incluir en cada informe semestral;
• Procedimientos a seguir antes de que la EPE adquiera acciones en cualquier empresa u otra organización;
• Cualquier actividad por la cual la junta busca una compensación de la Corona (ya sea que la Corona no se ha comprometido a proporcionarlo);
• Cualquier otro asunto que sea acordado por el Estado y la junta;
• La estimación de la junta del valor de mercado actual de la inversión de la Corona en la EPE y una declaración de la metodología de valoración.

Al ser aceptada la DIC, por parte del gobierno central, esta se convierte en la política de propiedad oficial del Estado frente a esa empresa y es la carta de navegación para las instancia de gobierno corporativo de cada una por periodos que superan varios gobiernos.

En conclusión, el ejercicio de propiedad estatal en Colombia debería ser reglamentado y puesto en práctica, estableciendo como principal obligación la generación de valor al gobierno corporativo de las empresas, por medio de políticas de propiedad desde las entidades que ejercen dicha propiedad, en nuestro caso la nación, los departamentos y los municipios. En la próxima entrega de este blog mostraremos el caso de una empresa estatal colombiana que, siguiendo los ejemplos de estos países y las Directrices de la OECD llevó a la práctica estos principios.

[1] “El Estado debe elaborar una política en materia de propiedad. Esta política debe, entre otras cosas, definir las razones que justifican la propiedad pública, el papel del Estado en el gobierno de las empresas públicas, la forma en que el Estado va a aplicar su propia política de propiedad y los papeles y obligaciones correspondientes a las instancias estatales implicadas en su aplicación” Op.cit. OECD (2016).

[2] Government Offices of Sweden “State Ownership Policy and principles for state-owned enterprises 2020” https://www.government.se/reports/2020/07/state-ownership-policy-and-principles-for-state-owned-enterprises-2020/

[3] https://www.legislation.govt.nz/act/public/1986/0124/67.0/DLM98017.html

[4] https://www.legislation.govt.nz/act/public/1986/0124/67.0/DLM98050.html